2017年4月28日 星期五

當綠色推土機遇上「文化恐怖份子」──淺談嘉禾新村保存運動

◎ 翁鈺清

各式規劃與願景:誰來承諾居民?

  九二一大地震後,台北市開始參考日本的理念,興建平時能供民眾休憩、重大災變時可避難收容的「防災公園」[1]。2004年時,馬市府也將嘉禾新村一帶納入防災公園的規畫地,回到於日本時期的公園用地,不同於日本時期預訂近六十公頃的「八號公園」,當時政府的規劃範圍由師大路、汀州路、思源路、水源路所圍,面積約34公頃,其中包含了安置用的專案住宅區(2.49公頃)及防災主題公園(9.51公頃),西南側鄰帶狀的古亭河濱公園,南側以思源路與自來水園區相鄰[2]。然而在這幾年來,市府因居民安置、土地產權等問題,至今仍未設立成功。

  2014年七月嘉禾新村的居民收到搬遷通知,市府將萬華區的樂群新村改建,供嘉禾新村的住戶居住[3],2015年一月居民已全部搬遷。然而嘉禾新村南邊永春街與水源路三百戶違建戶「自營聚落」,同樣在防災公園的範圍裡,卻未被安置,馬市府曾承諾「先建後拆」[4],將替代役中心做為安置永春街居民的專案住宅區,但連同此公園計畫,至今幾無聲響,甚至在2012年時還曾因郝市府籌辦世大運發生「體育場事件」引起永春街居民抗爭[5]。再者,儘管將土地上的居民都安置完成,防災公園依然無法施行,阻礙計畫的主要原因在於:當地的土地權複雜,公私有地交錯。若以市價徵收預估要花超過一百五十億元,然北市府沒有這麼多的預算,使得此計畫案至今仍無下文。

拆遷在即:嘉禾新村文資保存運動

  在2014年嘉禾新村接獲搬遷通知時,台大城鄉所的郁良溎正好因課程關係,在田野調查的過程中逐漸與環境和居民更加熟悉,而在九月中時,居民提到覺得嘉禾新村有被保留下來的價值,希望郁良溎(以下簡稱為郁)能幫他們做社區保存,郁便開始訪查其他居民的意願,並在九月底的時候做了一個初步的文資提報單,關注嘉禾新村的好勁稻工作室也就此成立。
  
  然而在嘉禾新村在提報文資保存的過程中,屢遭阻礙。首先是眷改條例的困境。嘉禾新村是受〈國軍老舊眷村改建條例〉所規範,在2000年時,國防部更訂定〈國軍老舊眷村文化保存計畫評選及開辦費補助作業要點〉。在訪談中,郁表示國防部的作業方式是將台灣劃為北、中、南、東、離島,5個分區,各政府要依自己轄內去排序最有價值保存的眷村,再由各區提一到二處的眷村給國防部作評選。可是儘管通過評選,也要看地方政府能不能找到土地讓國防部做容積移轉。在2002年文化局的研究調查報告中,嘉禾新村被評為台北市眷村中具獨特聚落紋理、文化保存價值的第三名,但國防部最後選擇了第二名的中心新村。而這樣的結果也造成好勁稻工作室向文化局提報時的一大阻礙,文資委員會以國防部的規範去回應,並表示當時國防部沒有選上嘉禾,就是沒有這樣的價值,而弔詭的是,在提報文資保存的其間好勁稻拿的就是2002年文化局做的研究,當初說有保存價值,現今卻否認它。因此郁希望能將眷改條例有關文化保存的部分廢掉,全部歸回文資法處理就好。郁甚至提到:「做眷村保存如果是以『國防部他們土地開發的利益能不能被保存』為前提的話,那其實很多眷村可能就沒有談保存的機會。」
  
  另一方面,儘管柯文哲在選前曾承諾要全區保存嘉禾新村,但2015年四月二十四日文資委員審查嘉禾新村後:僅登錄永春街131巷1號及131巷三弄四號、五號此三棟為歷史建築[6]。且國防部已向北市府建管處申請拆除執照,並於文資審議會前的四月十日完成決標,忽視程序正義。
    
  是年四月十七日會勘當天,更引發地主權利的抗爭。公視PNN的報導中寫到:「『我阿嬤繳了一輩子(地價)稅,繳到他死了,一毛租金都沒拿到。』陳姓地主表示,1949年國民政府來台,家中長輩被『槍桿子』趕出原有土地,這裡蓋眷村、給別人住,但地主仍須繳納地價稅。直到1996年軍方才開始付租金給地主,但依照公告地價計算的租金也並不算多。『要作古蹟,你會把我們被壓迫的情形寫上去嗎?』另一名地主的後代這麼說。(邱彥瑜,2015)」

  郁良溎向我們說明,嘉禾的土地權是公私有交雜,當初國民政府來台就將土地租走,但事實上是強佔。現今地主希望的有兩種選擇:第一,政府趕快進行都市計畫,跟他們徵收土地然後付錢給他們,但目前政府明顯沒有經費徵收;第二,將土地歸還給地主讓他們自行開發。若今天土地被歸為文資,地主就無法自行開發,但是可以發容積轉移給地主[註7],不過必須是所有地主同意,不能只有部分。因此在文資保存的過程中,地主權益也是兩難的議題。

  從所有權延伸出的問題是,文化局「太尊重所有權人的意願」,郁提到文資法要保障所有權人的權益[8],但文資委員常曲解成:只要當事人不同意就不能登錄(保存)為文化資產,過去新北市經歷過兩個案子(鶯歌協興瓦窯與土城普安堂)因為所有權人不同意就沒有登錄(保存),但最後文化部的主管機關就有解釋那條法律應該是尊重所有權人,但非不同意就不能登錄(保存)。在嘉禾新村的案子裡卻再次遇到這樣的困境,在當時的文資審議中來的大都是想要開發,不想保存的地主,而影響了文資委員的決議。

  此外,好勁稻工作室的身分,也使得嘉禾新村的得以保存的效力不足。文資法的提報分成提報跟申請,若是建造物所有權人採取的管道叫「申請」,文化局一定要啟動後續文化資產的審理程序;反之,是一般民眾或團體的話則稱為「提報」,但文化局接到提報只需列冊追蹤就好。然而在舊版的文資法裡,文化局只會將它建檔,將來若此建物被開發或拆除,其實並不會知道已經列冊,沒有實質的保護效力[9]。

  2016年一月北市府開啟「公辦都更元年」政策,提出「8+2公辦都更旗艦計畫」,期透過公辦都更引領民辦都更,帶動台北都市再生。在這十處之中,其中一個都更地點即為中正區水源營區。郁認為這或許是嘉禾新村保存的一個契機,政府可以用區段徵收、市地重劃的方式,將土地做重新的調配,讓公有地集中、私有地集中,或許就能讓開發與保存做平衡,不過也是要依都發局的作法。然而,這樣的契機卻消失了,水源營區的計畫案最後被更換成華光社區,不施行公辦都更。不幸的是,北市市長柯文哲選前的「全區保留」承諾已於今年(2017年)二月正式跳票,嘉禾新村南側遭國防部拆除,儘管如此,好勁稻工作室至今仍為保存運動持續努力與捍衛著。

文資保存制度的問題與缺陷

  在替嘉禾新村爭取保存的過程中,好勁稻工作室發現文資機制有許多的問題,除了上述提及的「以所有權人意見為主」、過往「列冊追蹤不被保護」之外,仍有:參與不足、開發優先、詮釋壟斷[10]三大問題。
    
  首先,「參與不足」指以前的文資審議會是沒有開放旁聽,並且會議記錄大部分沒有公開,而委員到底討論了什麼卻是以「略」帶過,因此文資的事證和官方研究等報告有沒有在會議中被討論、委員又是如何看待文資團體提出的建議、討論那些價值與共識、最終結果是如何被訂定的,都無法得知。但文資法並沒有要求地方政府有義務開放旁聽,目前僅有台北市文資會開放全程旁聽,以回應去年南港瓶蓋工廠一案造成的爭議。不過在今年五月審議文資法的時候將旁聽納入架構,未來地方政府所有文資審議會都一定要開放旁聽。必須注意到,開放旁聽僅僅是民眾參與的第一步,如何能讓民眾真正地在制度中落實參與,成就公開與審議的精神,尚需努力。
    
  其次,「開發優先」的問題在於,文化局有時會自我邊緣化,當政府計畫一個開發案的時候,都發局或一些開發機關就會有一定的壓力在文化局,要文化局配合相對政策,文化局不會主動去跟都發局說居民想要保存,而是採較為消極的方式,但其實文化局應該要主動去做協調、修改。此外,在九二一大地震前文資法僅有「古蹟」這個類型,但在災難發生後有許多的廟宇、古厝(未達古蹟標準)受到破壞,卻沒有緊急修復的程序,因此新增了「歷史建築」這個分類,但郁表示文資法只將歷史建築訂在「獎勵性質」而缺乏強制性保護,當歷史建築被破壞後並不會受到懲罰,並沒有保存的實質效果。關於此,這次的修法中在文資法新訂的第一零一條新增第七項:「有下列情事之一者,處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰:…七、毀損歷史建築之全部、一部或其附屬設施。[11]」

  最後一個問題:詮釋壟斷。「新版的文資法,對一個區域提出開發計畫前要主動先向文化資產審議會做討論。但很多建物的文化資產價值其實是被建構出來的,如果沒有經過一個公開的說『我們現在有一個開發計畫』,一般民眾不知情的情況下提這樣的(開發前的審議)程序,到審議會的時候已經很後期了,就算地方有很大的文化價值可能也來不及了。」郁這樣告訴我們。可以發現,其實文化資產的價值是被建構出來的,文化資產的保存與否也是價值觀的選擇,有些人覺得是違建、窳陋,但就像嘉禾新村,有些人認為是跟環境互動後產生特殊風貌的聚落。可惜的是,文化資產的討論中常常淪為「理性、量化」的取捨,只能由政府所認定的「專家」來判定建物的歷史與主流史觀下的價值。居民們與非正規專業者對於文資的詮釋權也就此被政府給襲奪了。

未來:嘉禾新村的社區願景

  學生媒體逆思也曾採訪過郁良溎對於嘉禾新村保存的相關想法,而其中郁更提出了他對於這個區域的未來想像:「希望未來嘉禾新村能與周邊的蟾蜍山聚落、寶藏巖聚落做出區別,與周邊的智慧輔具研發中心、台大社工系和社會系結合資源,原本預訂做為防災公園的地方也能發展成一個樂齡、科技應用改善生活的村落。[12]」郁說這個發想是來自,這裡過去位在國防醫學院用地旁、現今也鄰近三總的汀洲院區,有醫療的設施與地景,且仍住在這裡的永春街居民也會有長照的需求,此外這裡還有科技研發中心。希望「醫療資源」、「長照需求」、「科技資源」可以發展出一個社會住宅的架構。但他強調這樣的構想前提是以「聚落的形式」去發展,因為嘉禾新村保存的一個很重要的脈絡是「一個有機發展的眷村」,並且如果以後全區保存的話,因為文資法的關係可以不被硬性的建築法規與消防法規給限制住,進而保留一些彈性,就可以用「參與式規劃」的方式與居民討論規畫整個空間。不是用博物館的概念保存這樣的眷村文化資產,而是讓這個有機聚落得以繼續演化下去。對於嘉禾聚落的未來發展,好勁稻工作室提出了「台北公館水岸永春再生計畫」,其中包含了結合周邊醫療、社福資源以發展「社福樂活村」及透過城南水岸文化廊帶的串連來形成影劇工作者的生活聚落等方案。


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[1] 參考自105年4月26日「臺北市防災公園精進計畫」。
[2] 資料來源:「擬定臺北市中正區三軍總醫院附近地區細部計畫案」。
[3] 資料來源:Peopo公民新聞(2014.08.29)「再見美麗嘉禾--六十年老眷村最後身影
 」(https://goo.gl/2Ek7GY)
[4] 引自:自由時報(2016-03-29)「『沒錢徵收』一拖12年 嘉禾新村做防災公園無解」(https://goo.gl/qVyIO3)。
[5] 郝龍斌打算將專案住宅區改興建世大運場館,引起居民抗爭,居民成立自救會。最後回歸專案住宅區。
[6] 資料來源:好勁稻工作室臉書貼文(https://goo.gl/khmcaJ)。
[7] 文化資產保存法第41條:「經土地所有人依第一項提出古蹟容積移轉申請時,主管機關應協調相關單位完成其容積移轉之計算,並以書面通知所有權人或管理人。」
[8] 文化資產保存法第9條:「主管機關應尊重文化資產所有人之權益,並提供其專業諮詢。」
[9] 資料來源:好勁稻工作室臉書貼文。
[10]  資料來源:好勁稻工作室臉書貼文(https://goo.gl/3sTwxy)。
[11] 文資法修訂說明:「鑑於毀損歷史建築無相關罰則之規定,造成其保存維護之成效不佳,故增訂第七款明定毀損歷史建築之罰則規定,並增訂第四項準用第九十九條規定辦理。」
[12] :資料來源:逆思「誰是文化恐怖份子?我只是做我認為對的事!-專訪郁良溎」(https://goo.gl/qy3IQl)。